CJEU-ს გადაწყვეტილება გამჭვირვალობის შესახებ უნგრულ კანონთან დაკავშირებით

თამარ ერგემლიძე

A A       232

2020 წლის 18 ივნისს ევროკავშირის სასამართლომ (CJEU) გამოიტანა გადაწყვეტილება “საზღვარგარეთიდან მხარდაჭერილი ორგანიზაციების გამჭვირვალობის შესახებ” (შემდგომში: გამჭვირვალობის კანონი) უნგრეთის 2017 წლის კანონთან დაკავშირებით და დაადგინა, რომ კანონი ეწინააღმდეგებოდა ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ ხელშეკრულების (TFEU) და ევროკავშირის ფუნდამენტურ უფლებათა ქარტიის (CFR) დებულებებს.

კანონის პრეამბულაში ნათქვამი იყო, რომ:
სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს, „მონაწილეობენ რა დემოკრატიულ კონტროლსა და საჯარო დისკუსიებში საჯარო ინტერესის მქონე საკითხებზე“, აქვთ „გადამწყვეტი როლი საზოგადოებრივი აზრის ფორმირებაში“ და ამის გამო, მათი „გამჭვირვალობა… წარმოადგენს მნიშვნელოვან საზოგადოებრივ ინტერესს. [..] მხარდაჭერა, რომელიც მიეწოდება სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს „უცნობი უცხოური წყაროებიდან… [შეიძლება] იყოს გამოყენებული, რომ ამ ორგანიზაციების სოციალური გავლენის მეშვეობით უცხოურმა ინტერესების ჯგუფებმა, საკუთარი ინტერესები და მიზნები განახორციელონ უნგრეთის სოციალურ და პოლიტიკურ ცხოვრებაში.. და რომ ამ უცხოურმა მხარდაჭერამ „შეიძლება საფრთხე შეუქმნას ქვეყნის პოლიტიკურ და ეკონომიკურ ინტერესებს და კანონიერი ინსტიტუტების გამართულ ფუნქციონირებას“.

ევროკავშირის სასამართლოში პროცესი დაიწყო ევროკომისიის და შვედეთის სამეფოს განაცხადით, რომლებიც მიიჩნევდნენ, რომ აღნიშნული კანონით უნგრეთი არღვევდა ევროკავშირში მოქმედ სამართალს. კერძოდ, TFEU-ს 63-ე მუხლით გარანტირებულ კაპიტალის თავისუფალი მოძრაობის შეთანხმებას და CFR-ის მე-7, მე-8 და მე-12 მუხლებს. კერძოდ, გაერთიანების თავისუფლების უფლებას, რომელიც გარანტირებულია ქარტიის 12(1) მუხლით (ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მუხლი მ. 11(1)) და ქარტიის მე-7 და მე-8 მუხლის 1-ლი პუნქტით გათვალისწინებულ უფლებებს - პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემისა და პერსონალური მონაცემების დაცვასთან დაკავშირებით.

უნგრეთი პირველ არგუმენტად უთითებდა, რომ საერთოდ არ უნდა განხილულიყო ხელშეკრულების დარღვევის საკითხი, ვინაიდან, ევროკომისიის მიერ არ ყოფილა წარდგენილი მტკიცებულება, რომ გამჭვირვალობის კანონის პრაქტიკაში მოქმედებამ გავლენა მოახდინა TFEU 63-ე მუხლით გარანტირებულ კაპიტალის თავისუფალ გადაადგილებაზე.

დამატებით, უნგრეთი ამტკიცებდა, რომ კანონის მიღება წარმოადგენდა აუცილებლობას:
ერთი მხრივ, ეს კანონი შემოღებული იყო სხვა წევრი სახელმწიფოების ან მესამე ქვეყნების მიერ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების დაფინანსების ზრდადი მაჩვენებლის კონტექსტში (2010 წლის - დაახლოებით 228 მილიონი ევროდან -  2015 წლის - დაახლოებით 565 მლნ ევრომდე ზრდა). საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე მათი გავლენის გათვალისწინებით, უნგრეთი მიიჩნევდა, რომ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის და კაპიტალის მოძრაობის უკეთესი მიკვლევადობის უზრუნველყოფის მიზნით, გამართლებული იყო რეგულაციების მიღება.

გარდა ამისა, იმის გათვალისწინებით, რომ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების დაფინანსება გამოსადეგი ფორმა იყო საეჭვო ქმედებების დასაფარად, უნგრეთი ამტკიცებდა, რომ ეს კანონი ასევე გამართლებული იყო საზოგადოებრივი წესრიგისა და საზოგადოებრივი უსაფრთხოების უზრუნველყოფის ინტერესით, რაც მოიცავდა ფულის გათეთრების, ტერორიზმის და, ზოგადად, ორგანიზებული დანაშაულის წინააღმდეგ ბრძოლას.

კანონი კონკრეტულად ითვალისწინებდა შემდეგ რეგულაციებს:
კანონის მიზნებისათვის, უცხოეთის მიერ დაფინანსებულ ორგანიზაციად ცხადდებოდა ნებისმიერი ასოციაცია ან ფონდი, რომელიც იღებდა გრანტს/შემოწირულობას ფულში ან სხვა აქტივებში, რომლებიც, განურჩევლად სამართლებრივი საფუძვლისა, პირდაპირ ან ირიბად მომდინარეობდა საზღვარგარეთიდან და მიღებული დაფინანსების ოდენობა ერთი საგადასახადო წლის განმავლობაში - ინდივიდუალურად ან კუმულატიურად - აღწევდა დაახლ. 20 800 ევროს ოდენობას.

კანონი აწესებდა ასეთ ორგანიზაციათა რეგისტრაციის ვალდებულებას;
რეგისტრირების მონაცემები უნდა გამოქვეყნებულიყო სპეციალურ პორტალზე, სადაც იგი საჯაროდ და უფასოდ იქნებოდა ხელმისაწვდომი;
კანონის ასევე აწესებდა ორგანიზაციათა მიერ წლიური ანგარიშის წარდგენის ვალდებულებას; ანგარიშში მითითებული უნდა ყოფილიყო უცხოური დამფინანსებელი ფიზიკური/იურიდიული პირის სახელწოდება, ადგილსამყოფელი, დაფინანსების ოდენობა. წინააღმდეგ შემთხვევაში, კანონი ითვალისწინებდა ორგანიზაციის სანქცირების შესაძლებლობას. ჯარიმის ოდენობა ვარირებდა 30-დან 2700 ევრომდე; სანქციის სახით ასევე შესაძლებელი იყო გამოყენებული ყოფილიყო ორგანიზაციის გაუქმება (პროკურორს მიმართვის საფუძველზე, სასამართლოს გადაწყვეტილებით).

ევროკავშირის სასამართლომ პირველ რიგში აღნიშნა, რომ, ის ფაქტი, რომ კანონის პრაქტიკული გავლენის მტკიცებულება არ არსებობდა, ხელს არ უშლიდა, მომხდარიყო შეფასება, ადგილი ჰქონდა თუ არა უნგრეთის მხრიდან ევროკავშირის სადამფუძნებლო ხელშეკრულების დარღვევას, ვინაიდან, სასამართლო პრეცედენტული სამართლის თანახმად, ხელშეკრულების დარღვევას შეიძლება ასევე წარმოადგენდეს საკანონმდებლო ან მარეგულირებელი ღონისძიების მიღება, რაც ამ შემთხვევაში უდავო იყო.

შინაარსობრივი თვალსაზრისით სასამართლომ გააანალიზა კანონის დებულებები და დაადგინა შემდეგი:

A. TFEU 63-ე მუხლთან მიმართებით
სასამართლომ აღნიშნა, რომ ევროკავშირის ფუნქციონირების შესახებ სადამფუძნებლო ხელშეკრულების TFEU-ს 63(1) მუხლი კრძალავს შეზღუდვის დაწესებას ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოთა შორის და წევრ სახელმწიფოებსა და მესამე ქვეყნებს შორის კაპიტალის თავისუფალ მოძრაობაზე.

სასამართლომ მისსავე განვითარებულ პრაქტიკაზე მითითებით განმარტა, რომ კაპიტალის მოძრაობის დეფინიციის ფარგლებში ექცევა სწორედ ისეთი ტრანზაქციები, რომლებთან მიმართებითაც უნგრეთის გამჭვირვალობის კანონი აწესებდა ვალდებულებებს.
კერძოდ, უნგრეთის გამჭვირვალობის აქტის მოქმედების არეალში ექცევა შემთხვევები, როდესაც „უნგრეთში მყოფი ფონდი ან ორგანიზაცია საზღვარგარეთიდან იღებს დაფინანსებას (ფულადი ან სხვა სახით)  ნებისმიერი სამართლებრივი საფუძვლით“ და მიღებული დაფინანსება ერთი საგადასახადო წლის განმავლობაში აღწევს განსაზღვრულ ოდენობას (20 800 ევრო). აქედან გამომდინარე, სასამართლომ დაადგინა, რომ სახეზეა კაპიტალის ტრანსსასაზღვრო მოძრაობის ელემენტი, რაც კონკრეტულ შემთხვევაში რელევანტურს ხდის, კანონის დებულებების შეფასება მოხდეს TFEU-ს 63(1) მუხლთან მიმართებით და დადგინდეს, არღვევს თუ არა კანონის დებულებები კაპიტალის თავისუფალი მოძრაობის შეთანხმებას.

კანონით შემოღებული ვალდებულებებისა და ვალდებულების ადრესატთა ანალიზით სასამართლომ დაადგინა, რომ კანონის დებულებები ადგენს განსხვავებულ მოპყრობას.
კერძოდ, დონორებთან მიმართებით კანონი ერთმანეთისაგან განასხვავებს უნგრეთში მყოფ და უნგრეთსგარეთ მყოფ დონორებს და შეზღუდვას უწესებს მხოლოდ მათ (ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს), რომლებიც უნგრეთს გარეთ იმყოფება.

დაფინანსების მიმღებლებთან მიმართებით კანონი ერთმანეთისაგან განასხვავებს უნგრეთში მყოფი დონორებისგან  დაფინანსების მიმღებ და უნგრეთსგარეთ მყოფი პირებისგან დაფინანსების მიმღებ ორგანიზაციებს. ვალდებულებებს კი უდგენს უნგრეთში მოქმედ მხოლოდ იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებს, რომლებიც საზღვარგარეთიდან იღებენ დაფინანსებას.

(62) სასამართლომ აღნიშნა, რომ ეს განსხვავებული მოპყრობა, რომელიც დამოკიდებულია ფინანსური მხარდაჭერის ეროვნულ ან „უცხოურ“ წარმომავლობაზე წარმოადგენს არაპირდაპირ დისკრიმინაციას ეროვნების საფუძველზე.

(63) უნგრეთის მტკიცებისგან განსხვავებით, სასამართლომ აღნიშნა, რომ ფიზიკური ან იურიდიული პირების საცხოვრებელი ადგილი ან დონორი ორგანიზაციის რეგისტრაციის მისამართი, არ შეიძლება იყოს სამოქმედო კრიტერიუმი, რომლითაც ობიექტური განსხვავების არსებობა დადგინდებოდა და შედეგად ირიბი დისკრიმინაციის გამორიცხვა იქნებოდა შესაძლებელი.

(64) ამრიგად, სასამართლომ განმარტა, რომ განსახილველი ეროვნული წესები წარმოადგენს ირიბად დისკრიმინაციულ ზომებს, ვინაიდან ისინი იწვევს განსხვავებულ მოპყრობას, რომელიც არ შეესაბამება კომპარატორი ჯგუფების მდგომარეობებს შორის ობიექტურ განსხვავებას.

(65) ზემოაღნიშნულზე დაყრდნობით სასამართლომ  დაასკვნა, რომ „საზღვარგარეთიდან მხარდაჭერილი ორგანიზაციებისთვის“ გამჭვირვალობის კანონის 1-ლი და მე-2 ნაწილებით დაწესებული - რეგისტრაციის, ანგარიშის წარდგენის და დაფინანსების წყაროების გამჟღავნების - ვალდებულებები, ისევე როგორც, კანონის მე-3 მუხლით გათვალისწინებული სანქციები, ერთობლიობაში წარმოადგენს კაპიტალის თავისუფალ გადაადგილების შეზღუდვას, რომელსაც, ზოგადად, კრძალავს TFEU 63-ე მუხლი, გარდა იმ შემთხვევებისა, თუკი თვით ხელშეკრულებიდან გამომდინარე და სასამართლო პრაქტიკით შეზღუდვის დაწესება გამართლებულად იქნება მიჩნეული.

ბ) სასამართლოს შეფასება კონკრეტულ შემთხვევაში გამართლების არსებობასთან დაკავშირებით

(76) დამკვიდრებული პრეცედენტული სამართლის მიხედვით, სახელმწიფო ღონისძიება, რომელიც ზღუდავს კაპიტალის თავისუფალ მოძრაობას, დასაშვებია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ, პირველ რიგში, იგი გამართლებულია TFEU-ს 65-ე მუხლში მითითებული ერთ-ერთი საფუძვლით ან საჯარო ინტერესიდან გამომდინარე აუცილებლობით და, ამავდროულად, ის პროპორციულია, რაც ნიშნავს იმას, რომ იგი გამოსადეგი ზომა უნდა იყოს დასახული მიზნის სისტემური და თანაზომიერი მეთოდით მიღწევის უზრუნველსაყოფად და არ უნდა სცდებოდეს ამ მიზნის მიღწევისთვის აუცილებელი ზომის ფარგლებს.

(77) გარდა ამისა, დაინტერესებულ წევრ სახელმწიფოს ევალება დაასაბუთოს, რომ ეს ორი კუმულაციური პირობა დაკმაყოფილებულია კონკრეტულ შემთხვევაში. ეს განსაკუთრებით ეხება იმ მოთხოვნას, რომ სადავო დებულებები უნდა იყოს დასაბუთებული TFEU-ს 65-ე მუხლში მითითებული ერთ-ერთი საფუძვლით ან საჯარო ინტერესებთან დაკავშირებული აუცილებლობის არსებობით; წევრმა სახელმწიფომ უნდა დაამტკიცოს, კონკრეტულად, ცალკეული საქმის გარემოებებთან მიმართებით, რომ მის მიერ მიღებული ზომები გამართლებულია.

(78) რაც შეეხება დასაბუთებას, რომელსაც ძირითადად უნგრეთი ეყრდნობა წინამდებარე საქმეში, სასამართლომ უკვე დაადგინა, რომ ანგარიშის წარდგენისა და ფინანსური წყაროების გასაჯაროების მეშვეობით ორგანიზაციათა გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანი, ღიაობისა და გამჭვირვალეობის პრინციპების მხედველობაში მიღებით, რომლებზეც TEU-ს 1(2) მუხლის, TEU-ის მე-10(3) მუხლის და TFEU-ის 15(1) და (3) მუხლების თანახმად უნდა იყოს ორიენტირებული ევროკავშირის ორგანოთა საქმიანობა, შეიძლება განხილული იქნეს საჯარო ინტერესებიდან გამომდინარე აუცილებლობად. მართლაც, ასეთ მიზანს შეუძლია გააუმჯობესოს მოქალაქეების ინფორმირებულობა ამ საკითხებზე და მისცეს მათ  საჯარო დებატებში უკეთესად მონაწილეობის შესაძლებლობა.

(79) ამასთან, ვინაიდან ევროკომისიის, შვედეთის სამეფოსა და უნგრეთის ერთსულოვანი შეხედულებით, მათი მიზნებისა და მათ ხელთ არსებული საშუალებების გათვალისწინებით, სამოქალაქო საზოგადოების ზოგიერთ ორგანიზაციას შეუძლია მნიშვნელოვანი გავლენა მოახდინოს საზოგადოებრივ ცხოვრებასა და საჯარო დებატებზე, მიჩნეულ უნდა იქნეს, რომ ამ ორგანიზაციების ფინანსური მხარდაჭერის გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანი ასევე შეიძლება იყოს საერთო ინტერესიდან გამომდინარე აუცილებლობით ნაკარნახევი ლეგიტიმური მიზანი.

(80) სასამართლოს მითითებით, მართლმსაჯულების სასამართლოს პრეცედენტული სამართლიდან ასევე ირკვევა, რომ ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანი, როგორც საჯარო ინტერესიდან გამომდინარე აუცილებლობა, შეიძლება წარმოადგენდეს ობიექტურ გამართლებას, ისეთი ეროვნული რეგულაციების შემოღებისათვის, რომელიც უფრო მკაცრ შეზღუდვებს უწესებს მესამე ქვეყნებიდან კაპიტალის თავისუფალ გადაადგილებას, ვიდრე, ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოთა შორის კაპიტალის მოძრაობას.

სასამართლომ აღნიშნა, რომ მესამე ქვეყნებიდან კაპიტალის შემოდინება განსხვავდება ევროკავშირის წევრი ქვეყნებიდან კაპიტალის მოძრაობისგან იმით, რომ წარმოშობის სახელმწიფოში იგი არ ექვემდებარება ეროვნულ ორგანოთა შორის ჰარმონიზაციისა და თანამშრომლობის ისეთივე რეგულირებას, როგორც ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებში მოქმედებს.

უნგრეთის მიერ მიღებული კანონი კი ერთნაირად უწესებს ვალდებულებას ყველა დამფინანსებელ პირს, მიუხედავად იმისა, ისინი წარმოადგენენ ევროკავშირის სახელმწიფოს, თუ მესამე სახელმწიფოთა რეზიდენტებს.

ამასთან, მიუხედავად იმისა, რომ უნგრეთს ეკისრებოდა მტკიცების ტვირთი, მან ვერ შეძლო დაესაბუთებინა, მისი გაცხადებული მიზანი - ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდა - როგორ ამართლებს ევროკავშირის წევრი და არაწევრი (მესამე) სახელმწიფოთა რეზიდენტი პირების მიმართ ერთნაირი შეზღუდვების დაწესებას. გარდა ამისა, უნგრეთს ასევე არ დაუსაბუთებია, თუ რა საფუძვლით არის გამართლებული, რომ აღნიშნული ვალდებულებები ვრცელდება ყველა არასამთავრობო ორგანიზაციაზე და არა გამიზნულად მხოლოდ მათზე, რომლებსაც, იმ მიზნებისა და საშუალებების გათვალისწინებით, რომლებიც მათ ხელთ აქვთ, რეალურად შეიძლება ჰქონდეთ მნიშვნელოვანი გავლენა საზოგადოებრივ ცხოვრებასა და საჯარო დებატებზე.

(83) გარდა ამისა სასამართლომ ყურადღება მიაქცია, რომ გამჭვირვალობის აქტი ავალდებულებს თითოეულ ხსენებულ ორგანიზაციას დარეგისტრირდნენ სპეციალური აღნიშვნით „უცხოეთიდან მხარდაჭერილი ორგანიზაცია“ და მუდმივად წარმოაჩინონ თავი ასეთად. კანონის პრეამბულაში აღნიშნულია, რომ „უცხო“ პირების მიერ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისთვის გაწეული ფინანსური მხარდაჭერა „შეიძლება იყოს გამოსადეგი მექანიზმი უცხოური ინტერესების ჯგუფებისთვის საკუთარი ინტერესების განსახორციელებლად ..” და, რომ ამგვარმა მხარდაჭერამ „შეიძლება საფრთხე შეუქმნას ქვეყნის პოლიტიკურ და ეკონომიკურ ინტერესებს და კანონიერი ინსტიტუტების გამართულ ფუნქციონირებას“.

სასამართლოს შეფასებით, როგორც ჩანს, უნგრეთს არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდა სურდა, ვინაიდან იგი მიიჩნევს, რომ სხვა წევრი სახელმწიფოების ან მესამე ქვეყნების ფინანსურმა მხარდაჭერამ შეიძლება საფრთხე შეუქმნას მის მნიშვნელოვან ინტერესებს.

სასამართლოს განმარტებით, თუნდაც გაკეთდეს დაშვება, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ გარკვეული ფინანსური მხარდაჭერის მიღება სხვა წევრი სახელმწიფოებიდან ან მესამე ქვეყნებიდან შეიძლება გამოსადეგი მექანიზმი იყოს, რომ უნგრეთის მნიშვნელოვან ინტერესებს საფრთხე შეექმნას, პრეამბულით გაცხადებული ზემოთ მითითებული საფუძვლები ვერ გაამართლებს კანონით გათვალისწინებული ვალდებულებების შემოღებას.

(86) სასამართლომ აღნიშნა, რომ ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანს, რაც არ უნდა ლეგიტიმური და გამართლებული იყოს ეს, არ შეუძლია გაამართლოს წევრი სახელმწიფოს კანონმდებლობა, რომელიც ეფუძნება ტოტალურ და განურჩეველ ვარაუდს, რომ ნებისმიერი ფინანსური მხარდაჭერა ევროკავშირის წევრი სხვა სახელმწიფოდან ან მესამე ქვეყნიდან და სამოქალაქო საზოგადოების ყველა ორგანიზაცია, რომელიც ასეთ დაფინანსებას იღებს, როგორც ასეთი, წარმოადგენს საფრთხეს უნგრეთის პოლიტიკური და ეკონომიკური ინტერესებისა და მისი ინსტიტუტების გამართული ფუნქციონირებისათვის.

(87) შესაბამისად, არ ჩანს, რომ ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანი, გამჭვირვალობის აქტის დებულებების შინაარსისა და მიზნობრიობის გათვალისწინებით, შესაფერისი და გამოსადეგი მიზანია, ამ კანონის გასამართლებლად.

(88) რაც შეეხება საჯარო წესრიგისა და უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით ეროვნულ რეგულაციათა შემოღების გამამართლებელ საფუძვლებს (მუხ. 65.1. b TFEU), რომელსაც უნგრეთი თავის პოზიციის დასაბუთებისას ეყრდნობა - ამ არგუმენტთან დაკავშირებით უნდა აღინიშნოს, რომ სასამართლოს განვითარებული პრაქტიკის თანახმად, დასახელებული საფუძვლით ეროვნული რეგულაციების შემოღება შესაძლოა გამართლებული იყოს იმ შემთხვევაში, თუკი ევროკავშირის კანონმდებელს არ მოუხდენია ერთიანი რეგულაციის ჰარმონიზება რომელიმე კონკრეტულ სფეროში.

ვინაიდან ფულის გათეთრებისა და ტერორიზმთან ბრძოლის ღონისძიებები ევროკავშირის კანონმდებლის მიერ მხოლოდ ნაწილობრივ არის ჰარმონიზებული წევრ სახელმწიფოთა შორის, შესაბამისად, ცალკეულ წევრ სახელმწიფოებს შეუძლიათ ფულის გათეთრებასა და ტერორიზმთან ბრძოლა დაასახელონ მიზეზად საზოგადოებრივი წესრიგის და უსაფრთხოების უზრუნველყოფის კონტექსტში და აღნიშნულით გამართლდეს ცალკეული ეროვნული რეგულაციების მიღება, რომელიც ზღუდავს კაპიტალის თავისუფალ მოძრაობას.

იგივე შეუძლიათ წევრ სახელმწიფოებს განახორციელონ ორგანიზაციულ კრიმინალთან ბრძოლის სფეროში, ვინაიდან ამ სფეროშიც სრულად არ არის ჰარმონიზებული ევროკავშირის საერთო რეგულირება.

ამასთან, მიუხედავად იმისა, რომ TFEU-ს 65(1)(b) მუხლში ნახსენები საზოგადოებრივი წესრიგისა და უსაფრთხოების მიზნებით დასაშვებია ევროკავშირის სადამფუძნებლო ხელშეკრულებით გათვალისწინებული ფუნდამენტური შეთანხმებებიდან გადახვევა, სასამართლოს მყარად განვითარებული პრაქტიკის თანახმად, ეს დებულება ვიწროდ უნდა იქნეს განმარტებული, ისე, რომ მისი ფარგლები ცალკეული წევრი სახელმწიფოს მიერ ინდივიდუალურად არ განისაზღვროს ევროკავშირის მხრიდან ყოველგვარი კონტროლის გარეშე. ამრიგად, ამ საფუძვლების მითითებით ეროვნული რეგულაციების შემოღება შესაძლებელია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ არსებობს რეალური, ამჟამინდელი და საკმარისად სერიოზული საფრთხე, რომელიც გავლენას ახდენს საზოგადოების ფუნდამენტურ ინტერესებზე ცალკეულ წევრ სახელმწიფოში.

ამ კონკრეტულ შემთხვევაში უნგრეთი მართალია უთითებს ევროკავშირის სხვა წევრ სახელმწიფოთა ან მესამე სახელმწიფოებიდან კაპიტალის შემოდინებასა და მის იურისდიქციაში მოქმედი არასამთავროო სექტორის დაფინანსების ზრდაზე (2010-დან 2015 წლამდე მონაცემები), მაგრამ იგი არ იძლევა რაიმე კონკრეტულ მტკიცებულებას, რაც დაადასტურებდა, რომ დაფინანსების ამ თანხობრივმა ზრდამ გამოიწვია ასეთი საშიშროება.

(93) როგორც ამ გადაწყვეტილების 83-ე და 86-ე პუნქტებშიც აღინიშნა, უნგრეთი, როგორც ჩანს, გამჭვირვალობის შესახებ კანონის მიღებას ასაბუთებს არა რეალური საფრთხის არსებობით, არამედ ზოგადი და უგამონაკლისო ვარაუდით, რომლის მიხედვითაც, ფინანსურმა მხარდაჭერამ ევროკავშირის სხვა წევრი სახელმწიფოებიდან ან მესამე ქვეყნებიდან და უნგრეთის სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებიდან ამ მხარდაჭერის მიღებამ შეიძლება შექმნას ასეთი საფრთხე.

(94) მაშინაც კი, თუ იგი ამ გადაწყვეტილების 91-ე პუნქტში ნახსენები სასამართლო პრაქტიკის საწინააღმდეგოდ - გამამართლებელ არგუმენტად იქნებოდა ჩათვლილი ისეთი საფრთხის არსებობა, რომელსაც არა აქტუალური და ამჟამინდელი, არამედ პოტენციური ხასიათი აქვს - საგამონაკლისო შემთხვევების ვიწროდ განმარტების მოთხოვნიდან გამომდინარე, გამართლებული იქნებოდა ცალკეული სახელმწიფოს მიერ მხოლოდ ისეთი ღონისძიებების მიღება, რომელიც თანაზომიერი იქნებოდა პოტენციური საფრთხის ბუნებას, სიმძიმესა და ინტენსივობასთან.

მოცემულ შემთხვევაში, ის ფინანსური ზღვარი (20 800 ევრო წელიწადში), რომლის ზემოთაც დაფინანსების გაცემა/მიღება არასამთავრობო ორგანიზაციას აქცევს კანონის მოქმედების არეალში და განაპირობებს გამჭვირვალობის კანონით დაწესებული ვალდებულებების დაკისრებას, წარმოადგენს თანხას, რომლებიც აშკარად არ შეესაბამება საკმარისად მძიმე, საზოგადოების ფუნდამენტური ინტერესებისთვის სერიოზული საფრთხის შემქმნელ შემთხვევებს, რომლებიც კანონით გათვალისწინებული ვალდებულებების დაწესებით იქნებოდა შეკავებული.

(95) შესაბამისად, არ დადასტურდა, რომ არსებობს რეალური, ამჟამინდელი და საკმარისად სერიოზული საფრთხე, რომელიც გავლენას ახდენს საზოგადოების ფუნდამენტურ ინტერესებზე და რომლის მხედველობაში მიღებითაც შესაძლოა გამართლებული ყოფილიყო  TFEU 65(1)(b) მუხლით გათვალისწინებული საზოგადოებრივი წესრიგისა და საზოგადოებრივი უსაფრთხოების საფუძვლების არგუმენტად მოშველიება.

(96) ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, გამჭვირვალობის კანონის მიღება არ შეიძლება გამართლებული იყოს არც ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდასთან დაკავშირებით საჯარო ინტერესის არსებობით და არც TFEU-ს 65(1)(b) მუხლში მითითებული საზოგადოებრივი წესრიგისა და საზოგადოებრივი უსაფრთხოების მიზეზებით.

(97) ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, უნდა დადგინდეს, რომ გამჭვირვალობის კანონის დებულებების მიღებით, რომლებიც მითითებულია ამ გადაწყვეტილების 65-ე პუნქტში, უნგრეთმა დაარღვია TFEU-ს 63-ე მუხლით ნაკისრი  - კაპიტალის თავისუფალი მოძრაობის შეთანხმება.

B. ევროკავშირის ფუნდამენტურ უფლებათა ქარტიის მე-7, მე-8 და მე-12 მუხლებთან მიმართებით

ევროკავშირის ფუნდამენტურ უფლებათა ქარტიის (CFR) მე-7, მე-8 და მე-12 მუხლების დარღვევასთან მიმართებით ევროკავშირის სასამართლომ აღნიშნა:

კომისია, რომელსაც მხარს უჭერს შვედეთის სამეფო, ამტკიცებს, რომ გამჭვირვალობის აქტი ზღუდავს პირველ რიგში, გაერთიანების თავისუფლების უფლებას, რომელიც გარანტირებულია ქარტიის 12(1) მუხლით (ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მუხლი 11.1) და, მეორეც, ქარტიის მე-7 და მე-8 მუხლის 1-ლი პუნქტით გათვალისწინებულ უფლებებს - პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემისა და პერსონალური მონაცემების დაცვასთან დაკავშირებით.

b) სასამართლოს შეფასება:

უფლებაში ჩარევის დადგენა:
სასამართლომ აღნიშნა, რომ შეკრებისა და გაერთიანების უფლება მოიცავს არა მხოლოდ უფლებამოსილებას დაარსდეს ან გაუქმდეს ასოციაცია, არამედ, ასევე ამ ასოციაციის შესაძლებლობას, მისი არსებობის პერიოდში იმოქმედოს თავისუფლად, რაც, სხვა საკითხებთან ერთად, გულისხმობს, რომ ორგანიზაციას შეუძლია აწარმოოს თავისი საქმიანობა და იფუნქციონიროს სახელმწიფოს გაუმართლებელი ჩარევის გარეშე.

(116) ერთი მხრივ, უნდა აღინიშნოს, რომ კანონის დებულებებით შექმნილი ანგარიშგების და გასაჯაროების ვალდებულებები, მისი მსუსხავი ეფექტისა და ვალდებულების შეუსრულებლობასთან დაკავშირებული სანქციების გათვალისწინებით, სავარაუდოდ, შეზღუდავს მოცემული ასოციაციებისა და ფონდების პოტენციალს, მიიღონ ფინანსური მხარდაჭერა სხვა წევრი სახელმწიფოებიდან ან მესამე ქვეყნებიდან.

(117) მეორე მხრივ, არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის დაწესებული სისტემატური ვალდებულება, დარეგისტრირდნენ და იწოდებოდნენ „უცხოეთიდან მხარდაჭერილი ორგანიზაციის“ სახელით, განმარტებული უნდა იქნეს კანონის პრეამბულით გაცხადებული მიზნების ფონზე.

(118) ამ კონტექსტში, განსახილველ სისტემატურ ვალდებულებებს შეიძლება ჰქონდეს შემაშინებელი ეფექტი ევროკავშირის სხვა წევრი სახელმწიფოს ან მესამე ქვეყნების რეზიდენტ დონორებზე, რომ მონაწილეობა მიიღონ იმ ორგანიზაციათა დაფინანსებაში, რომლებიც ექცევიან კანონის მოქმედების არეალში. აღნიშნულით შეფერხდება ამ ორგანიზაციების საქმიანობა და მათ მიერ დასახული მიზნების მიღწევა. გარდა ამისა, სავარაუდოა, რომ რეგულაციები უნგრეთში შექმნის საერთო უნდობლობის კლიმატს არასამთავრობო ასოციაციებისა და ფონდების მიმართ და მოახდენს მათ სტიგმატიზებას.

(119) ამდენად, გამჭვირვალობის კანონის დებულებები, რომლებიც ციტირებულია ამ გადაწყვეტილების 65-ე პუნქტში, ზღუდავს ევროკავშირის ფუნდამენტურ უფლებათა ქარტიის მე-12 მუხლის 1-ლი პუნქტით გათვალისწინებულ გაერთიანების თავისუფლების უფლებას.

(120) გარდა ქარტიის მე-12 მუხლისა, კომისიის განცხადებით, ასევე იზღუდება პირადი და ოჯახური ცხოვრების დაცულობის უფლება (მე-7 მუხლი) და პერსონალურ მონაცემთა დაცულობის უფლება (მე-8 მუხლი).

(121) ქარტიის მე-7 მუხლის თანახმად, ყველას აქვს უფლება პატივი სცენ მის პირად და ოჯახურ ცხოვრებას, საკუთარ სახლს და კომუნიკაციის საიდუმლოებას. გარდა ამისა, ქარტიის მე-8 მუხლის 1-ლი პუნქტის თანახმად, ყველა ადამიანს აქვს უფლება დაცული იყოს მასთან დაკავშირებული პერსონალური მონაცემები.

(122) პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლება, რომელიც გათვალისწინებულია ქარტიის მე-7 მუხლში, შეესაბამება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის მე-8 მუხლით გარანტირებულ უფლებას, ამიტომ იგი განმარტებული და გამოყენებული უნდა იქნეს იგივე მნიშვნელობითა და დაცვითი ეფექტით, როგორიც მას მინიჭებული აქვს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკაში.

(123) ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტული სამართლის მიხედვით, ეს უფლება საჯარო ხელისუფლებისაგან მოითხოვს, თავი შეიკავოს ნებისმიერი გაუმართლებელი ჩარევისგან პირთა პირად და ოჯახურ ცხოვრებაში და მათ ურთიერთობებში. ამრიგად, ის ხელისუფლებას აკისრებს უარყოფით და უპირობო ვალდებულებას, რომელიც არ გულისხმობს რაიმე კონკრეტული რეგულაციებით მის შესრულებას; თუმცა, მას შეიძლება თან ახლდეს სამართლებრივი ზომების მიღების პოზიტიური ვალდებულება პირადი და ოჯახური ცხოვრების დასაცავად.

(124) მართლმსაჯულების სასამართლომ დაადგინა, რომ დებულებები, რომლებიც მოითხოვს ან ნებას რთავს ფიზიკური პირების პერსონალური მონაცემების, როგორიცაა სახელი, საცხოვრებელი ადგილი ან ფინანსური რესურსები -  გადაცემას საჯარო ორგანოსთვის, განურჩევლად იმისაგან, როგორ იქნება გამოყენებული ეს მონაცემები შემდგომში, წარმოადგენს ზემოთ მითითებული  უფლებების დაცვის სფეროში ჩარევას, თუკი არ არსებობს შესაბამისი ფიზიკური პირების თანხმობა მონაცემთა გადაცემაზე. ასეთ პირობებში პირად ცხოვრებაში ჩარევა სახეზეა - იმისგან დამოუკიდებლად, გამართლდება თუ არა ასეთი ქმედება - და, შესაბამისად, იგი მიჩნეულ უნდა იქნეს ქარტიის მე-7 მუხლით გარანტირებული უფლების შეზღუდვად.

(125) აღნიშნულის საწინააღმდეგოდ, იურიდიული პირების საიდენტიფიკაციო მონაცემებისა და ფინანსური მონაცემების საჯარო დაწესებულებისათვის გადაცემა და მათი საჯაროდ გავრცელება ქარტიის მე-7 მუხლით გარანტირებული უფლების შეზღუდვად უნდა შეფასდეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ იურიდიულ პირთა დასახელება შეიცავს ერთი ან მეტი ფიზიკური პირის სახელს.

(126) ქარტიის 8(1) მუხლით გათვალისწინებული პერსონალური მონაცემების დაცვის უფლება, რომელიც მჭიდროდ არის დაკავშირებული ქარტიის მე-7 მუხლით გარანტირებულ პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლებასთან, ეწინააღმდეგება იდენტიფიცირებული ან იდენტიფიცირებადი ფიზიკური პირების ინფორმაციის მესამე პირისათვის გადაცემას, იქნება ეს სახელმწიფო ორგანოები თუ ზოგადად, საჯაროდ გავრცელება, გარდა იმ შემთხვევისა, როდესაც გამჟღავნება ხდება მონაცემთა სამართლიანი დამუშავების პრინციპის დაცვით და ქარტიის 8(2) მუხლით განსაზღვრული მოთხოვნების შესაბამისად. ყველა სხვა შემთხვევაში, მონაცემთა გამჟღავნება, რომელიც წარმოადგენს პერსონალური მონაცემების დამუშავებას, უნდა ჩაითვალოს ქარტიის 8(1) მუხლით გარანტირებული პერსონალური მონაცემების დაცვის უფლების შეზღუდვად.

(127) წინამდებარე საქმეში, პირველ რიგში უნდა აღინიშნოს, რომ იმ ინფორმაციას, რომელსაც მოიცავს გამჭვირვალობის აქტით გათვალისწინებული რეგისტრირებისა და ანგარიშის წარდგენის ვალდებულებები, მიეკუთვნება დონორ ფიზიკურ პირთა სახელი, ქვეყანა და საცხოვრებელი ადგილი, ასევე, ფინანსური მხარდაჭერის ოდენობა. იურიდიული პირი დონორის შემთხვევაში, წარსადგენ ინფორმაციას განეკუთვნება მისი სახელწოდება, ადგილსამყოფელი, ფირმის დასახელება, რომელიც შესაძლოა შეიცავდეს ფიზიკური პირის სახელ(ებ)ს.

(128) როგორც ამ გადაწყვეტილების 124-ე და 125-ე პუნქტებში მოყვანილი პრეცედენტული სამართლიდან ირკვევა, ასეთი მონაცემები ექცევა ქარტიის მე-7 მუხლით გარანტირებულ პირადი ცხოვრების დაცვის უფლების სფეროში.

(129) ამდენად, რელევანტურია უნგრეთის არგუმენტი იმის შესახებ, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს მიერ აღიარებულია მოქალაქეების უფლება ინფორმაციის მიღებაზე, და რომ ამ უფლებას შეუძლია, განსაკუთრებულ გარემოებებში, გადასწონოს საჯარო პირის, მაგალითად, პოლიტიკოსის, პირადი ცხოვრების დაცულობის უფლება, და რომ საჯარო პირებს არ შეუძლიათ მოითხოვონ პირადი სფეროს ისეთივე დაცვა, როგორც კერძო პირებს.

(130) თუმცა საგულისხმოა, რომ ტერმინი „საჯარო პირი“ ვიწროდ უნდა იქნეს განმარტებული; მაგალითად, როგორც ევროსასამართლოსვე გადაწყვეტილებებიდან ირკვევა, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ გამორიცხა ისეთი პირის განხილვა “საჯარო პირად”, რომელიც არ ახორციელებს პოლიტიკურ საქმიანობას, თუნდაც ის ფართო საზოგადოებისათვის იყოს ცნობილი.

(131) ამდენად, ის ფაქტი, რომ ფიზიკური ან იურიდიული პირები, რომლებიც ცხოვრობენ ან აქვთ ადგილსამყოფელი ევროკავშირს სხვა წევრ სახელმწიფოში ან მესამე ქვეყანაში, ფინანსურ დახმარებას უწევენ უნგრეთში შექმნილ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს იმ ოდენობით, რომელიც გამჭვირვალობის აქტით გათვალისწინებულ ოდენობას აღწევს, არ იძლევა საშუალებას, რომ ეს პირები კლასიფიცირებული იყვნენ როგორც "საჯარო პირები". თუნდაც ივარაუდებოდეს, რომ ზოგიერთი ორგანიზაცია და პირი, იმ კონკრეტული მიზნებიდან გამომდინარე, რომლებსაც ისინი ესწრაფვიან, უნგრეთის საზოგადოებრივ ცხოვრებაში ჩართულ პირებად უნდა იყვნენ განხილული, ეს არ ცვლის იმ ფაქტს, რომ ფინანსური მხარდაჭერის გაცემა არ განეკუთვნება პოლიტიკური ფუნქციის განხორციელებას.

(132) შესაბამისად, გამჭვირვალობის აქტით გათვალისწინებული ანგარიშის წარდგენისა და გასაჯაროების მოთხოვნები ზღუდავს ქარტიის მე-7 მუხლში გათვალისწინებული პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლებას.

(133) დაბოლოს, როგორც ამ გადაწყვეტილების 79-ე პუნქტიდან ირკვევა, მიუხედავად იმისა, რომ ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდის მიზანი შეიძლება ჩაითვალოს ლეგიტიმურ მიზნად, თუ მის მისაღწევად გასატარებელი ღონისძიებები პერსონალური მონაცემების დამუშავებას გულისხმობს, მაშინ ამ მიზნის რეალიზაცია უნდა დაექვემდებაროს ქარტიის მე-8(2) მუხლით დადგენილი პერსონალურ მონაცემთა კეთილსინდისიერად დამუშავების მოთხოვნას. თუმცა, მოცემულ შემთხვევაში, უნგრეთი ვერ ასაბუთებს, რომ დებულებები, რომლებიც ამ ვალდებულებებს აწესებს, აკმაყოფილებს მითითებულ მოთხოვნებს.

(134) ამ გარემოებებში და წინამდებარე გადაწყვეტილების 126-ე და 127-ე პუნქტებში მოცემული მოსაზრებების გათვალისწინებით, ეს ვალდებულებები ასევე უნდა ჩაითვალოს ქარტიის 8(1) მუხლით გარანტირებულ პერსონალურ მონაცემთა დაცვის უფლების შეზღუდვად.

3. გამართლების არსებობა

ა) მხარეთა არგუმენტები
(135) ევროკომისია და შვედეთის სამეფო ამტკიცებენ, რომ ქარტიის მე-12, მე-7 მუხლებით და 8(1) მუხლით გათვალისწინებული უფლებების შეზღუდვა, რომელსაც იწვევს უნგრეთის გამჭვირვალობის აქტი, არ ექვემდებარება ქარტიის 52 მუხლის 1-ლი პუნქტის მოთხოვნებით გამართლებას.

მიუხედავად იმისა, რომ უნგრეთის მიერ მოხსენიებული გამჭვირვალობისა და საზოგადოებრივი წესრიგისა და უსაფრთხოების მიზნები პრინციპში შეიძლება ჩაითვალოს ევროკავშირის მიერ აღიარებულ საერთო ინტერესის ლეგიტიმურ მიზნებად, უნგრეთმა ვერ დაასაბუთა მოცემულ შემთხვევაში, რომ ეს მიზნები ამართლებს გაერთიანების თავისუფლების უფლების, პირადი და ოჯახური ცხოვრების პატივისცემის უფლების და პერსონალური მონაცემების დაცვის უფლების შეზღუდვას ისე, როგორც ეს გამჭვირვალობის აქტის დებულებებით არის გათვალისწინებული.

(138) უნგრეთის განმარტებით, ასოციაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის გაზრდა უნდა განიხილებოდეს, როგორც კავშირის მიერ აღიარებული საერთო ინტერესის ლეგიტიმური მიზანი ქარტიის 52(1) მუხლის მნიშვნელობით. გარდა ამისა, გამჭვირვალობის კანონით შემოღებული ღონისძიებები აკმაყოფილებს ამ დებულებაში დადგენილ სხვა მოთხოვნებს.

ბ) სასამართლოს დასკვნა

(139) ქარტიის 52-ე მუხლის 1-ლი პუნქტიდან გამომდინარეობს, რომ ქარტიით აღიარებული უფლებებისა და თავისუფლებების განხორციელების ნებისმიერი შეზღუდვა ჭეშმარიტად უნდა შეესაბამებოდეს ევროკავშირის მიერ აღიარებულ საჯარო ინტერესის მიზნებს.

(140) როგორც სასამართლომ ამ გადაწყვეტილების 96-ე პუნქტში დაადგინა, გამჭვირვალობის კანონის დებულებები, რომლებიც მითითებულია 65-ე პარაგრაფში, არ შეიძლება გამართლებული იყოს ევროკავშირის მიერ აღიარებული საერთო საჯარო ინტერესის რომელიმე მიზნით.

(141) აქედან გამომდინარეობს, რომ გამჭვირვალობის კანონის დებულებები, რომლებიც წინამდებარე გადაწყვეტილების 119-ე, 132-ე და 134-ე პუნქტებში ასახული სასამართლოს დასკვნების თანახმად TFEU-ს 63-ე მუხლით დაცულ კაპიტალის თავისუფალი მოძრაობის ფუნდამენტურ თავისუფლებას და, გარდა ამისა, ქარტიის მე-12 და მე-7 და მე-8 მუხლის 1-ლი პუნქტით დაცულ თავისუფლებას ზღუდავენ, არ შეესაბამებიან საჯარო ინტერესის ლეგიტიმურ მიზნებს.

(142) შესაბამისად, ამ დებულებების მიღებით, უნგრეთმა დაარღვია ქარტიის მე-7, მე-8 და მე-12 მუხლებით ნაკისრი ვალდებულებები.

C. შედეგი

(143) ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, უნდა დადგინდეს, რომ უნგრეთმა დაარღვია TFEU-ს 63-ე მუხლით და ქარტიის მე-7, მე-8 და მე-12 მუხლებით ნაკისრი ვალდებულებები იმის შედეგად, რომ ამ გადაწყვეტილების 65-ე პუნქტში მითითებული გამჭვირვალობის აქტის დებულებების შემოღებით (რომლითაც სამოქალაქო საზოგადოების ზოგიერთი კატეგორიის ორგანიზაციას, კონკრეტულად მათ, ვინც პირდაპირ ან ირიბად იღებს უცხოურ მხარდაჭერას გარკვეულ ოდენობას ზემოთ, დაუწესდა რეგისტრაციის, ანგარიშგების და გასაჯაროების მოთხოვნები და გათვალისწინებული იქნა სანქციები იმ ორგანიზაციებისთვის, რომლებიც არ ასრულებენ ამ ვალდებულებებს) - უნგრეთმა დააწესა დისკრიმინაციული და გაუმართლებელი შეზღუდვები სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების უცხოეთიდან მხარდაჭერაზე.


სასამართლოს დიდი პალატა შემდეგი შემადგენლობით:

K. Lenaerts, President,
R. Silva de Lapuerta, Vice-President,
J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan, S. Rodin, L.S. Rossi, and I. Jarukaitis, Presidents of Chambers,
E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský (Rapporteur),
D. Šváby and N. Piçarra, Judges,

Advocate General: M. Campos Sánchez-Bordona,
Registrar: R. Șereș, Administrator


წყარო: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62018CJ0078&from=EN